“制定志愿服务法条件成熟 《志愿服务条例》与地方立法均可提供经验借鉴”

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优秀志愿者展示《志愿者条例》(网络传播)

年12月1日，《志愿者条例》(以下简称《条例》)实施一周年。

了解《条例》的实施效果，中国人民大学法学院教授、中国志愿者联合会专家委员、中国志愿者联合会研究会副会长、北京市志愿者快速发展研究会副会长莫于川专业在近一年进行了多次调查。

莫于川近日在接受《法制日报》记者采访时指出，《条例》在鼓励和规范志愿服务、志愿服务事业快速发展等方面提供了法律保障机制。 但是，志愿者事业中还存在的一点问题没有得到根本的处理。

莫于川认为，由于志愿服务主体多元化、行为多元化、文案丰富，社会组织关系非常多、复杂微妙，单靠行政立法进行调整显然很有力量。 这是因为发挥人大主导的立法职能将通过立法加以调整。 而且，我国已经比较丰富、全面、成熟，许多经过实践检验的地方立法经验可以借鉴和利用，颁布国家级志愿者立法的条件已经成熟。

行政法规不是立法的终点

推进志愿者制度化是近年来重要的议题，也是党中央提出的新要求。 党的十九大报告指出，要推进诚信建设和志愿服务制度化，增强社会责任意识、规则意识、奉献意识。

莫于川表示，《条例》的颁布实施，确实为进一步推进我国志愿服务制度建设，保障志愿服务组织、志愿服务对象的合法权益，鼓励和规范志愿服务，加快发展志愿服务事业提供了有力的支撑

但是，对于始终致力于制定志愿者法的莫于川来说，行政法规并不是志愿者立法的终点，《条例》的马力依然不足以拉动志愿者这辆大车。

行政法规是国务院指导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法律，同时依照《行政法规制定程序条例》程序规范制定的政治、经济、教育、科技、文化、外事等各类法规的总称。 以协调行政管理关系为主，以行政机关和行政相对人之间的事务为中心进行协调。

莫于川认为，志愿服务作为一项比较特殊的社会事业，涉及的主体、要素、环节很多，不仅有行政机关和行政相对人，还有党组织、共青团、妇联、工会等党群组织和部门，也涉及军事组织(军人志愿者)，只有行政法规，

国家级专项立法长时间缺位，一直未能在高层次的房屋建设和上下级的结合中给予诱惑、调整和规范，严重影响了志愿服务法制体系的整体建设，成为依法推进志愿服务事业平稳快速发展的瓶颈。 莫于川说。

中国青年志愿者协会副会长、中国志愿者联盟研究会副会长谭建光也认为《条例》的制定对志愿者、志愿者的支持和保护起到了积极的作用，但随着社会的快速发展和志愿者事业的进步，将来会正式制定志愿者法。

持同样看法的有全国政治协商委员、中国行政法学研究会副会长、郑州大学法学院常务副院长沈召开。

沈办告诉记者，民政部就他今年8月提出的尽快立案答复了制定《中华人民共和国志愿者法》的建议。

民政部在答复中认为，中国特色社会主义进入新时代，志愿服务前景广阔，潜力巨大，部分阶段更高的法律能够满足中国志愿服务快速发展的需要。 制定志愿服务法，是贯彻党中央关于志愿服务的决策部署，全面依法治国的重要措施，为志愿服务规范化常态化的快速发展提供更加坚实的保障。 民政部在中央文明委员会的指导下，进一步贯彻执行《条例》，结合《条例》的贯彻实施情况，会同有关部门积极推进志愿服务法，尽快纳入全国人大常委会的立法规划。

地方立法已经取得成果

在国家级立法长时间缺位的情况下，各地志愿服务立法率先出台，以保障志愿服务的健康，持续快速发展。

截至年底，除港澳台地区外的31个省级行政区域中，有20个制定了志愿者地方立法。 而且，在所有49个大城市中，有20个市制定了志愿者地方立法。 修订后的立法法于年3月15日赋予越来越多的地方立法权后，3年多来稍设省区的市制定或修改了志愿地方立法，基本上是地方人大常委会立法。

莫于川认为，在一定程度上，从一个侧面反映了地方志愿服务立法推进现状，我国志愿服务事业进入规范化、法治化、制度化快速发展的新阶段。

我国地方志愿者立法在前一阶段的探索发展迅速，已经取得了许多成果，如完成了志愿者、志愿者组织权利义务的初步定义。 建立志愿服务和志愿服务登记、登记流程，为初步摆脱无序运行的志愿服务协议签订、经费来源、保险购买提供初步法律保障等，保障雪中送炭，锦上添花，综合快速发展

据川说，地方立法中的一点规定，可以写入志愿法。 例如，北京、山东、上海、海南、四川、昆明、广东、陕西、珠海、合肥等10个省市的志愿者立法第一条的立法目的中，提到了志愿者精神，被志愿者法采用，放在立法目的第一位，国家提倡志愿者的价值观

莫川认为，志愿服务以地方立法为中心的模式呈现分散性特征，在一定程度上有助于把握当地志愿服务快速发展的需求，具有结合现实情况制定适当规范的特点，但效力水平不高，缺乏共识 指出概念模糊、体制不同、隶属不明、有责任空等风险，在各地立法文中得到普遍理解。 例如，在志愿者组织的定义、志愿者权益的保障、对志愿者的奖励措施和奖励标准、志愿者工作中的法律关系和法律责任等方面，各地的立法差异很大，执法水平很高。

另外，由于长期以来，一点地方不重视志愿者立法，另外制定的法规条文相对粗糙，精细化程度欠佳，一点地方专业法规立法文案陈旧，质量不高，不适应当地实践需要等问题时有发生 几年前，在中国人民大学中国行政法研究所的项目合作和专业支持下，民革中央发布了志愿者地方立法示范复印件，提供了各地参考采纳，产生了积极的效果，但志愿者地方立法一直存在着缺乏国家法律诱惑规范的短板。

莫于川在统计后表示，关于目前比较有效的约50个地方志愿者立法，生效日期为年前的有25部，其中最早的是《河南省人大常委会关于深入开展青年志愿者工作的决定》和《杭州市志愿者条例》，均为2003年 各地志愿者立法通过以来，迄今为止完成修法的只有广东省、黑龙江省、浙江省、宁波市等少数地方。

目前，我国享有常规地方立法权和民族自治地方立法的主体有354个，包括31个省区市、289个设区的市、30个自治州、4个不设区的地级市。 在这种背景下，仅靠地方立法调整和推进志愿服务更加不足，不仅力量和统一性不足，而且价格昂贵，误区不少。

过去的经验表明，我国已有许多地方立法，有成熟的实施经验，启动全国性志愿者立法的条件已经成熟。 如果这个立法长时间缺位，就会影响志愿服务法治体系的整体建设，不利于全国性志愿服务项目的开展，不利于志愿服务的健康快速发展。 莫于川说。

由全国人大常委会主导立法

专家表示，无论是多数地方立法还是条例的实施，都不能代替志愿者法的地位和作用。

1995年，在全国政协第八届三次会议上，第八届全国政协常委、时共青团中央书记处书记袁纯清等提出了《关于制定社会志愿服务法》的建议。

年，在11届全国人大4次会议期间，贾伟平、邓萍、秦希燕等92名代表和海南代表团提出4项议案，提出制定志愿者法。

年，在全国政协十二届三次会议期间，民革中央在详细调查后提出《关于推进志愿服务的建议》，建议推进志愿服务国家级立法。 全国政协委员、中国人民大学法学院教授汤维建也在这次会议上提出了建议，敦促尽快制定《中华人民共和国志愿者法》。 在十二届全国人大三次会议上，全国人大代表、中国人民大学劳动人事学院教授郑功成也提出议案，建议尽快制定《中华人民共和国志愿者法》。

年，在全国政协第十三届会议期间，沈召开委员尽快提出了制定《中华人民共和国志愿者法》的相关建议。

莫于川认为，由于《条例》的实施、众多的地方立法及其实施经验，启动国家级志愿者立法的条件已经成熟。 而我国志愿服务的优势和志愿服务的全民实践，呼吁加快国家层面的专业立法，提供更全面、更有力的法律保障。

由于制定直接法律的条件已经成熟，全国人大常委会建议尽快将增加志愿服务法列入五年立法计划和年度立法计划，以该立法为主导，经过2至3年的时间，这也是我国立法工作较为顺利的正常周期，按照法定程序 并且，政府部门要事先做好立法和实施准备，同时努力推出实施性的行政立法，上下合作，尽快形成完整的志愿者法律规范体系，提供更有力的法律保障。 莫于川说。

立法必须首先考虑激励机制

莫于川表示，全国人大常委会曾计划在8年前启动这项立法调研工作，已有起草工作基础，由专业委员会组成专业班子完成了该法的试点工作，国务院有关部门也提供了制定相关行政法规的起草工作基础，还为共青团中央、中国人民大学、山东大学等多家机构提供了便利。

志愿立法的目的是直接决定志愿立法的目标选择和制度设计。 从立法定位和价值取向看，志愿服务立法具有多重属性，它是志愿服务促进法、志愿服务主体权益保障法、志愿服务行为规范法、精神文明建设促进法，也是我国社会主义核心价值观的集中体现。

莫川着眼于志愿精神、志愿服务、志愿服务、志愿组织、志愿服务对象、志愿服务等志愿服务的各要素，遵循提倡鼓励和促进规范保障的逻辑，提出了志愿服务立法的目的是倡导志愿服务精神 认为是保障志愿组织、志愿服务对象的合法权益，培育志愿服务文化，促进志愿服务事业快速健康发展。

志愿服务法应该是促进法，也应该是规范法。 立法必须首先考虑激励机制，考虑规范机制，目前的重点是考虑其诱惑促进保障功能的方法。 莫于川说。

莫于川认为，志愿服务作为一项高尚、普遍、现实的社会事业，需要政府、社会、公民的支持，健康有序地快速发展，即使倡导志愿服务精神，也要鼓励和规范志愿服务，反对志愿服务、志愿服务组织、志愿者 认为最终目标有助于促进志愿服务事业健康快速发展，依法调动各方积极性和合法权益，使之制度化。