“提高灾害防御能力 筑牢优质快速发展基石”

本篇文章3525字，读完约9分钟

【十四五】企划制作专家建议】

作者:薛澜(清华大学文科资深教授、苏世民书院院长)

编者的话

近日，习主席在安徽考察调查研究时强调，要多次以预防为主，结合防治“十四五”规划，聚焦江河湖泊安全、生态环境安全、城市防洪安全，规划建设基础性、中枢性重大工程。 最近召开的中央政治局常务委员会会议强调，要全面提高灾害防御能力，多次把预防和扑救结合起来，把重大工程建设、补充重要基础设施短板、城市内涝治理、加强防灾减灾体系和能力建设等纳入“十四五”规划统一考虑。

如何全面提高抗灾能力，切实加强防灾体系和能力建设？ 本期智库版特刊就3位学者就此提出的“十四五”计划提出了建议，以增进思维、加强规划、推进员工。

河水通过三峡大坝往下流。 新华社发

党的十八大以来，习主席站在新的历史方位上，对国家应急管理体系和能力建设提出了一系列新理念新战术，特别是从多次预防为主、减轻灾害风险出发，始终与减灾、紧急状态的灾害救援相统一，注重灾后救助 这些重要理念拓宽了我国应急管理工作的宏观视野，为“十四五”期间全面提升国家防灾备灾体系和能力建设提供了方向。

当前情况:能力增强，损失明显降低，空之间较大

灾害防御能力反映了应急管理系统利用工程、经济和社会资源开展防灾减灾活动，最大限度地降低灾害特别是巨大灾害造成的损失，降低脆弱性，提高复原力的能力。 包括在灾害前降低风险或事先做好准备减少灾害造成的损失。 灾害发生时迅速作出反应和科学处理，尽可能减少灾害损失，尽快恢复灾后恢复灾后恢复稳定和繁荣。

1991年—2019年自然灾害造成的灾害死亡人数(年均) (单位:人)

(注:根据计算平均值的惯例，极端值的相关数据被排除)

资料来源:《中国统计年鉴( 1991-)》、《中国民政统计年鉴( 1990-)》、《2019年全国自然灾害基本情况》等

1991年—2019年自然灾害直接经济损失占当年gdp的比例(年均) (单位: % )

(注:根据计算平均值的惯例，极端值的相关数据被排除)

资料来源:《中国统计年鉴( 1991-)》、《中国民政统计年鉴( 1990-)》、《2019年全国自然灾害基本情况》等

近年来，我国灾害防御能力发展迅速，在玉树地震、芦山地震、舟曲特大山洪泥石流、超强台风“威马逊”等重大自然灾害面前的应对能力显著提高，积累了应对灾害的丰富经验。 党的十八大以来，我国自然灾害灾情造成的损失呈明显减少趋势。

研究表明，我国的灾害防御能力在风险识别、灾害应对和应急响应、技术与工程防御、经济支撑和减灾保障等方面进展不均衡，区域差异显著，仍处于较大的提高空之间。 短板主要有:体制机构顶层设计不健全；灾害防御能力区域差异明显；东西方差异和城乡差异值得特别关注。 在特殊高风险地区、高风险时间段防御能力不足，不足以重视灾害前阶段的灾害防御能力的提高，灾后重建的后续判断和跟踪力度有待提高。

加强认知:体现新时期优质、快速发展的重大需要

防灾体系和能力建设关系到人民生命财产的安全，是衡量执政党领导力、检查政府执行力、评价国家动员力、体现民族集中力的重要方面。 因此，将防灾准备体系和能力建设等纳入“十四五”计划编制工作中统筹考虑，体现了新时期优质快速发展的重大需求，具有重要的历史和现实意义。

首先，应该转变快速发展理念，将基础设施建设的观察力从过去高度关注创造gdp的重大项目转变为经济社会快速发展和安全保障的重大基础设施、城市地下管网等重大防灾备灾系统。 其次，加强防灾减灾体系和能力建设需要前瞻性、全局性、战术性、总体规划，要全面考虑防灾减灾和全球变暖、生态文明建设、经济快速发展等问题。 工作涉及许多行业的许多部门，因此计划编制部门必须开门询问政策、集思广益、精心策划。 并在“十四五”规划编制中，综合减灾与风险管理相结合，绿色快速发展与综合灾害风险防范相结合，基础设施硬件建设与后续维护管理等软件措施相结合，努力营造灾害风险控制、安全和谐生存的快速发展环境

周密计划:着眼于体制机构建设、基础设施建设、人文社会能力建设

全面提高灾害防御能力是优质快速发展的重要基础。 灾害防御能力是指包括体制机构建设管理能力在内的防灾减灾基础设施建设对灾害的防御和应对能力。 人文能力建设所形成的综合性防灾减灾社会安全防线等。

灾害防御体制机制建设是灾害防御能力建设的核心。 年党和国家机构改革后，我国形成了以应急管理部门为基础的新一代国家应急管理体系，在新一代灾害防御体系的建设方面取得了长足的进步。 但是，目前国家灾害防御体制机制建设还存在盲点和短板。 在新一代应急管理体系中，各类风险防范的体制机制仍存在分工不明确、责任不明的现象。 另外，对重大灾害和其他各种突发事件风险缺乏系统判断制度。 因此，“十四五”时期灾害防御体制机制建设要实现要点转移，在风险防范体制机制建设上下功夫。 另一方面要在国家层面确定风险管理的体制安排，确定相关部门的风险防范责任。 尽快建立重大灾害及其他各类突发事件风险判断制度，定期在国家不同阶层、社会不同行业开展风险判断工作，定期向社会公布判断结果，提高全民风险防范意识。 根据风险判断，制定风险降低和风险防范计划，合理配置公共资源，逐步降低各类风险。

灾害防御基础设施建设是灾害防御能力建设的主体，包括工程结构减灾和风险防范。 由于灾害防御基础设施无法产生直接的经济效益，其建设明显落后于国家整体实力的进步，同时也存在明显的地区差异。 在“十四五”时期，要根据地区快速发展和环境本底的特点，加强灾害防御基础设施的结构性建设。 例如，根据最新的地震动参数区划、台风风险区划、洪水风险区划等，对房屋、道路、管道、机场、港口和仓库等重要基础设施提高一级或多级防御水平，特别是对学校、医院、房屋等重要设施提高物理防御 建立高灾害风险区域的结构性建设红线和强制保险制度，限制高风险区域的结构性建设，制定与区域快速发展相适应的高风险区域强制保险。 灾害防御基础设施包括建设国家灾害风险防范的科技基础设施，设立防灾减灾相关的国家实验室、国家要点实验室、国家科研中心，建设国家综合灾害风险防范学科体系，设立国家综合灾害风险防范行业重大科学专项攻关项目。

人文能力建设形成的基础防灾减灾意识、文化和能力是国家灾害防御能力的社会安全基础。 基层社区是安全防护的基层单元，在社会灾害防御体系建设中具有重要地位。 从应对重大突发事件的经验来看，我国公共灾害防御意识还很薄弱，基础能力建设还有短板。 在“十四五”时期，要切实加强中国社会的安全底线建设。 随着5g时代的到来，灾害防御知识和教育自媒体传播的途径和速度有望提高。 要提高灾害防御教育水平，特别是广大民众的避难技能和风险防范意识，普及家庭应急用品，开展应急救援综合演习，大力提高学校、医院、旅游风景区等人群在密集场所应急处置中的自救能力，全面提高全社会防范各类灾害风险的能力 并要大力促进社区、社会工作者和社会组织的联合，形成运营商、人才和资本的比较有效的对接，建立“三公司联动”的社区综合灾害风险防范体系。 在此基础上，建立强大的社会动员体系，形成资源共享、特征互补、相互促进的良好局面，加快政府与社会之间互联、互动、互补的社会管理新格局的形成。

资料连结

近年来，防灾减灾教育事业越来越受到重视。 进入新时期后，印发了《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》、《国家综合防灾减灾计划( -年)》等一系列政策和文件，防灾减灾纳入国民教育计划。 从2009年开始，每年的5月12日被设定为全国防灾减灾日。

防灾减灾教育培训主体越来越多样化。 大中小学持续开展防灾减灾推进教育日、安全应急知识进入校园等活动。 社区开展安全社区建设和综合减灾示范社区活动，各方面、立体化的社区公共安全网整体编制单位，在安全生产月、安全文化建设示范公司成立等措施促使安全意识提高的农村，存在防汛、防火、用电、地质灾害、 以农机伤害等为重点，通过社区支持知识农村等活动，积极培养知识农村安全意识。 多个家庭也自主进行防灾减灾意识教育，通过小型演习提高防灾应对能力。

防灾减灾教育培训手段更加丰富。 近年来，除了科普教育基地建设、应急安全体验场馆建设、纪录片播放、主题教育开展等以前流传的方法外，在线直播、智能城市应急云平台、网络公开课等形式层出不穷，“网络+” 例如北京市今年首次开展了以在线直播、学习交流为中心的“云校安全”推广教育活动。 四川将在5.12汶川特大地震纪念馆等省内10多个各级科教场馆、体验基地开展在线参观，建设应急科普教育基地群。 (陈之殷整理)

光明日报》(年08月24日16版)